隨著我國經濟的持續、高速增長，人民的收入水平不斷提高，工業化生產方式加工制作的消費品越來越多地進入人們的生活，在豐富和方便了人們生活的同時也產生了大量的包裝廢棄物，人為地制造出大量的生活垃圾。這些生活垃圾占用耕地，污染環境，造成資源的大量浪費，已到了必須予以重視、非解決不可的時候了。

1 城市垃圾對生態環境的嚴重不良影響

我國改革開放20多年來，對生態環境日益重視，城市綠化率由1993年的28%上升到2003年的40.5%[1]，但是城市的生態環境仍然不容樂觀。我國有668個大中城市，與發達國家相比，我國城市人口多、密度大，人們日常生活中丟棄的廢棄物產生的垃圾量很大且很集中，其中很大一部分是包裝廢棄物。據統計，我國每年產生近1.5億噸城市垃圾，其中80%～90%來自大中城市，但目前我國的城市垃圾處理率僅為50%左右[2]，真正符合無害化處理標準的比例在2004年僅為20%左右[3]。我國垃圾積存量目前已經達到65億噸[4]，城市垃圾平均每年以8.98%的速度增長，北京等少數城市年增長率已達到15%～20%，有200多個城市被垃圾包圍著[2]。

城市垃圾中的主要成分有有機物，如廚余、木屑等;有無機物，如煤灰、磚瓦等;有廢品類，如紙張、塑料和金屬等。據估計，全世界每年產生的垃圾中，大約有1/3屬于包裝廢棄物[5]，我國也不例外，大量包裝廢棄物加重了環境負擔，城市垃圾包括包裝廢棄物對生態環境將產生如下幾個方面的不良影響。

1.1使城市的生態環境污染加劇

目前，大部分城市的垃圾處理采用露天堆放和放到自然溝壑中填埋等簡單方法，這種處理垃圾的方法，必然會污染城市生態環境:一是污染水體。堆放的垃圾或填埋的垃圾場未作任何與水體隔絕的處理措施，其中的有毒物質會通過雨水、雪水滲透到水體之中，污染水源和地下水資源。國家環保局2002年的抽樣調查表明，全國城市生活垃圾填埋場所在地的地下水有86%超過國家水污染標準[3]。二是污染土壤。垃圾中的重金屬元素如As、Pb、Cd、Hg、Cu等進入土壤，會被農作物吸收，最終危害人體健康。三是污染空氣。堆放在城市周邊的垃圾會產生大量的有毒氣體，一些城市在露天焚燒垃圾，產生二口惡英及其他有毒氣體，使本已污染嚴重的城市空氣更加污濁。

1.2占用大量耕地，使其寸草不生

城市垃圾堆放在城市周邊的城鄉結合部，我國目前的城市垃圾積存量達到65億噸，占地5萬多公頃[4]，并且每年都在擴大。無論是垃圾堆放場，還是垃圾填埋場，都占用了耕地，使耕地面積本就過少的我國更加捉襟見肘。此外，在堆放垃圾的地方，無法種植樹木，使城市生態環境進一步惡化。

1.3臭氣熏天，滋生蚊蠅

大量被丟棄的食物包裝袋和包裝盒之類的垃圾中仍有殘剩食物，這些殘剩的食物霉變之后，臭氣熏天，是老鼠的藏生地，蚊蠅的滋生處。結果，人類產生的生活垃圾，養肥了老鼠和蚊蠅，它們反過來與人類為敵，襲擊人類，傳染疾病，使人類深受其害，破壞了人類安寧的生活環境。

1.4給一些不法之徒以可乘之機

由于人們生活水平提高，越來越強調增加食品的營養，也使得廢棄食品包裝物中的食品殘留物同樣富有營養，致使城市垃圾富營養化。同時，也給一些不法之徒以可乘之機，他們把垃圾場當做飼養豬、雞等牲畜和家禽的場所，把垃圾作為飼料，然后再將這些以垃圾為生的豬和雞賣給城市屠宰作坊，進而流向市場。

1.5產品廢棄物產生二次污染

城市垃圾場中的垃圾品種幾乎與市場上豐富的商品一樣多。由于未得到及時處理，一些收破爛的人、拾荒的人在垃圾中尋“寶”，將一些所謂的可用之物撿回去，如舊衣服、舊注射器、一次性筷子、塑料袋、食品包裝盒等，不經任何消毒和再生制作，通過不法手段流向市場，產生二次污染，危害消費者的健康。

2 產品包裝廢棄物的回收利用可以產生巨大的經濟效益和社會效益

我國城市垃圾的主要成分有煤灰、紙張、塑料和金屬，其中紙張、塑料和金屬有相當一部分來自產品的包裝，是完全可以回收利用的，可以節省大量的資源和能源，產生巨大的經濟效益和社會效益。例如，在城市垃圾中，廢紙（含包裝紙）所占比例為2%～12%，利用1噸廢紙可以重新造紙800公斤，可以節約木材4立方米，節約用電400度，節約用煤400公斤，節約用水30噸;玻璃類制品所占的比例大約為1.87%，利用１噸碎玻璃回爐加工可以節約用煤１噸，節約用電400度[6]。我國每年產生500萬噸塑料垃圾，只有30%左右由個體戶自發回收利用，還有價值50億元的資源被浪費掉了[7]。這些數據表明產品包裝廢棄物回收利用可以產生巨大的經濟效益，而其社會效益主要表現在減少對生態環境的污染方面，有利于保持城市生態平衡，為社會節約大量的資源，延緩我國自然資源枯竭的速度。

已有一些發達國家對垃圾成功地實施回收利用，尤其是對產品包裝廢棄物的回收利用，創造了巨大的經濟效益。如芬蘭有一半的垃圾實現了再利用，2001年廢紙回收利用率達到70%;日本從廢品中回收的銅占全國銅需求量的80%[8]，廢棄包裝物的回收利用率為78%，造紙原料50%以上來自回收市場;法國的廢棄包裝物回收利用率為57%，90%的瓦楞紙是用回收的廢紙生產的;美國鋁罐回收率為95%[5]。美國有三家垃圾處理公司包攬了全國15%以上的垃圾處理量，年創效益20億美元以上[8]。這些都說明發達國家在產品包裝廢棄物的回收利用上取得了很不錯的效果，產生了巨大的經濟效益和社會效益，值得我國效仿。

3 產品包裝廢棄物回收利用要解決的幾個關鍵問題

產品包裝廢棄物的回收利用是一件利國利民和有益于下一代的好事，但老百姓的積極性調動不起來，且參與者極少，即使有人參與了，也不能持久地堅持下去。其原因在于有幾個關鍵問題沒有得到解決。

3.1地方政府職能缺位問題

我國的改革開放是逐漸由計劃經濟體制向市場經濟體制過渡的，上個世紀末和本世紀初我國加大了企業改革的力度，建立現代企業制度。實現政企分開，政府對企業經營活動不再直接干預，而是通過各種政策和法律法規進行宏觀調控，使企業有經營自主權，自主經營、自負盈虧、自我約束和自我發展，不少企業進行了股份制改革，企業更加靈活了。可是，有些企業置政府的政策和法律于不顧，大肆生產白色污染源之一—一次性塑料泡沫餐盒。除此之外，我國塑料袋的產量越來越高，生產的企業越來越多，塑料袋的價格越來越便宜，致使人們隨意丟棄。塑料袋污染嚴重，經使用后丟棄的都成了污染物。雖然國家出巨資治理環境污染，也出臺了有關環境保護的法律法規，而某些地方政府對產生污染源的企業不予以追究，不給予嚴懲，甚至聽之任之。這就是地方政府職能缺位的結果，該管的事沒有管到位，原因何在？因為這些生產塑料餐盒和塑料袋的企業，能上繳稅金，這是對地方財政的一種貢獻;能解決當地居民就業問題，減輕政府解決居民就業問題的壓力;能增加當地GDP，使當地政府政績提高。從這些原因分析中我們不難發現，這是當地政府的地方保護主義在作怪。

要解決地方政府職能缺位問題，必須采取如下對策:（1）提高政府官員對地方保護主義的危害認識。組織政府官員培訓學習，樹立全國一盤棋的思想，提高認識，提高覺悟，自覺放棄地方保護主義。（2）對政府官員實施問責制。對職責范圍內的本職工作沒有做好，要承擔失職的責任，以此來提高政府官員的工作責任心。（3）實施政府官員跨省交換制。政府官員在一個地方工作久了，非常容易滋生地方保護主義，如果對政府官員實行跨省平級交換，每四年交換一次，可以擴大其工作視野，打破各種關系網，有利于促使政府官員盡心盡力工作。（4）全國人大應加強和完善對行政不作為的立法工作。對行政不作為的政府官員依法追究責任。（5）加強中央政府對地方政府的監督工作。中央政府每年派出檢查組不定期檢查地方政府官員的工作，督促地方政府將中央政府的政策和要求落到實處，并依法施政。

3.2法律體系不健全與有法不依問題

城市垃圾污染嚴重，其中大量的包裝廢棄物加重了環境壓力，危害很大，必須依法處理。由全國人大通過的于1996年4月1日起實行的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》，是我國首部有關防治固體廢物污染環境方面的法規，2004年12月29日經人大審議通過了該法的修訂案，并于2005年4月1日開始施行。從該法第一次頒布施行到第一次修訂，相隔9年時間，其間出現了許多新問題，2003年5月至6月，經人大常委會成立的調查小組調查確認存在的問題有:一是固體廢棄物產生量持續增長。城市生活垃圾每年增長4%，工業固體廢物每年增長7%。二是固體廢物處置能力不足。三是固體廢物處置標準低，且管理不嚴，城市生活垃圾無害化處置率僅達到20%左右。四是農村固體廢物污染問題日益突出;五是廢棄電器產品等新型廢物不斷增長［9］。這些問題是客觀存在的事實，說明我國法律體系不健全，同時也說明全國不少地方有法不依的情況依然嚴重。雖然該法經過修訂，在不同程度上更加完善和健全了，但有法不依的問題是通過法律修訂所不能解決的，因為這涉及法律之外的管理體制和人的觀念問題。

要解決產品包裝廢棄物法律體系不健全和有法不依的問題，必須采取如下對策:（1）中央政府動員全國相關法律機構繼續觀察和調查該法修訂后的實施效果，尋找法律漏洞，設立信息反饋渠道，如采用媒體渠道和互聯網渠道，在媒體和互聯網上設立討論該法的專欄，將這些信息向人大常委會反映。（2）政府出面組織有關人員將發達國家的相關法律、法規譯成中文，以便于我國立法機構有關人員參考借鑒。因為許多發達國家的法制都較為健全，相關的法律也較為完善，借鑒他們成功的立法經驗，我們就可以少走彎路，以彌補我們的法律漏洞。比如，德國主要有循環經濟與廢物管理法、廢棄物限制和廢棄物處理法、包裝條例、限制廢棄物條例等;日本主要有促進建立循環社會基本法、國家綠色消費法、資源循環再生利用法、固體廢棄物處理法、促進資源有效利用法和節約能源法等。（3）利用各種媒體大力宣傳固體廢物污染環境防治法。讓人人知道該法，形成一種遵守法律的氛圍。（4）提高執法者的素質。通過對執法者辦學習培訓班的方式來提高執法者的素質，使他們在各種誘惑面前不動搖，秉公執法。（5）加強輿論對執法者的監督。及時將執法者的執法情況報道出來，形成輿論監督的氛圍，增加對執法者監督的壓力，促使其嚴格執法。（6）將違法單位和個人曝光。違法者在人們的心目中形象差，其產品形象也會變差，消費者會將其拒之門外，該產品就會失去市場，生產企業將面臨破產的命運。

3.3國民環保意識淡薄問題

城市垃圾增多、回收利用率低、不進行分類放置、隨手丟棄產品包裝物、塑料包裝袋滿地飛等現象之所以出現，與國民環保意識淡薄有關，有相當一部分人長期以來抱有“產品高價、資源低價、環境無價”的觀念。他們沒有意識到，珍愛環境、節省資源不僅有益于自身的成長和發展，而且有利于子孫后代的可持續發展以及社會、經濟和生態的可持續發展。如果國民環保意識淡薄的問題不解決，我國城市垃圾污染問題和產品包裝物回收利用問題就不可能出現根本性的改變。要增強國民環保意識，必須采取如下對策:

（1）利用各種輿論工具，包括廣播、電視、報刊雜志、書籍、互聯網、墻報專欄和公益廣告等來宣傳城市垃圾包括廢棄包裝物產生的危害，使人們警醒。（2）舉辦城市垃圾污染危害圖片展覽，免費讓市民參觀，并要求各單位組織職工前來參觀，使他們身臨其境，得到非常真實的現場教育。（3）將環境保護、廢舊物回收利用、生態平衡的知識問題進入幼兒園和中小學課堂，采用多種方法和靈活的形式開展教育，以適合于不同年齡層次的人理解。（4）國家環保協會、學會或其他組織向政府申請經費或向企業拉贊助經費，在全國范圍內開展環境保護之類的有獎征文、知識大賽等活動，以調動全國人民參與的積極性，使這項活動廣為人知，不僅城市市民參與，而且使農民也積極參與進來;不僅讓高素質的人參與，而且讓低素質的人也能通過與他人或家人合作的方式參與進來。

3.4企業社會責任缺失問題

城市垃圾中的主要來源是工業制成品，農產品經工業化再加工后的包裝袋對環境污染很大，如城市中的白色污染（即塑料袋、塑料飯盒、各種含有塑料成分的包裝盒等），它們被丟棄在水里就會污染水體，進行焚燒就會污染空氣，流失在土壤里則200年都不會降解，從而污染土壤。目前，科學家們利用現代生物技術已經生產出可降解的新塑料，技術非常成熟，在發達國家已被廣泛使用。但是，我國的企業還沒有引進和開發這樣的技術，關鍵的問題是生產普通塑料的成本低廉，生產可降解的塑料成本高。在城市垃圾中有許多可以回收利用的資源，為什么企業不去回收利用，原因是回收利用不如用新的方便、省錢。企業為了自己的經濟利益就不顧社會利益，喪失了為社會作貢獻的責任和義務，甚至有些企業陽奉陰違，將污染物偷偷排放到水體中，將會產生嚴重污染的產品包裝或有毒包裝偷偷地流入到市場，這是企業的社會責任缺失，直接導致我國治理環境污染的效果不明顯。

要解決企業社會責任缺失問題，可采取如下對策:（1）完善法律制度。增加法律條文，以法制規范企業的經營行為，限制或禁止生產、使用泡沫塑料、塑料包裝盒和塑料包裝袋，從源頭上治理，并提高法律的可操作性。（2）加強執法力度，堅決依法打擊違法經營的企業。對違法企業決不姑息遷就，在經濟上重罰，讓其付出高昂的代價，甚至罰到破產的地步，以起到殺一儆百的效果。（3）政府專門設立“企業社會責任網站”。利用該網站來宣傳報道企業履行社會責任的事跡，樹立企業的良好形象;同時，利用該網站曝光不盡社會責任和義務的企業。專門網站的設立便于網民上網點擊，否則，此類信息很快會被淹沒。（4）利用新聞媒體將不盡社會責任和義務的企業及時曝光，使媒體起到實實在在的監督作用。